Влада народу: що передбачає закон про референдум

Торік Президент Володимир Зеленський пообіцяв українцям, що важливі питання вирішуватимуться спільно з народом на референдумах. І цього літа депутати зробити перший крок — ухвалили президентський закон про народовладдя у першому читанні. Документ вже отримав відгук Венеційської комісії й активно готується до другого читання, яке відбудеться восени. Що в проєкті і чому він важливий, розповідає Центр громадського моніторингу та контролю.

Референдум — це пряма участь виборців в управлінні державними справами та місцевому самоврядуванні. Вона здійснюється шляхом таємного голосування. Згідно з Конституцією України, виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території держави. Питаннями референдуму можуть бути зміни до Конституції щодо загальних засад, виборів і референдуму, а також правосуддя. Водночас референдум не допускається щодо податків, бюджету й амністії.

Всеукраїнський референдум призначає Верховна Рада або Президент України. Він також проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян з різних куточків країни. Попри те, що Конституція гарантує українцям право на референдум, наразі вони не можуть його реалізувати. Останні два роки народовладдя заблоковане через прогалину в законодавстві. У 2018 році Конституційний суд визнав нелегітимним закон «Про всеукраїнський референдум» від 2012 року, а нового документа не з’явилось. Тож сьогодні Україні необхідний закон, який запустить механізм народовладдя.

Понад рік Офіс Президента, депутати й експерти готували новий проєкт закону про референдум. У липні Верховна Рада ухвалила документ у першому читанні. Проєкт передбачає чотири види референдумів, залежно від предмету: зміни до Основного закону (розділи І, ІІІ, XIII), питання загальнодержавного значення, зміна території держави, втрата чинності законом України або окремими його положеннями.

На розгляд громадян виноситься одне питання, яке передбачає чітку відповідь: «так» або «ні». Не можна оголошувати референдум з питань, які підривають засади захисту прав людини, незалежність, суверенітет чи територіальну цілісність країни. Також заборонений референдум щодо податків, бюджету та амністії. «Ми відмовилися від поняття «консультативні референдуми». Будь-який референдум — дорога річ, вартість одного — приблизно 2 млрд грн. Щоб проводити консультації з народом, досить соціологічних опитувань. Ми ж створили формулу, за якою рішення народу обов’язкове для виконання органами державної влади», — пояснює перший заступник голови Верховної Ради Руслан Стефанчук. Референдум щодо змін до Конституції призначає Президент, а щодо зміни території — Верховна Рада.

Референдум може ініціювати народ — за умови трьох мільйонів підписів з двох третин територіальних одиниць України. Щонайменше по 100 тисяч підписів у кожній. Новацією проєкту є можливість реєстрації у Центральній виборчій комісії прихильників та опонентів питання референдуму. Це можуть бути політичні партії чи громадські організації. Також революційною є норма про можливість електронного голосування. Для цього проєкт передбачає створення автоматизованої інформаційно-аналітичної системи.

Венеційська комісія проаналізувала законопроєкт і не має претензій до загального змісту. Водночас вона надала низку рекомендацій, які стосуються окремих положень. Зокрема, щодо проведення референдуму за народною ініціативою. Європейські експерти вважають, що потрібно продовжити термін для збору підписів на референдуми та перевіряти всі підписи. Необхідно передбачити роль парламенту в процедурі ініціативного референдуму та визначити наслідки схвалення народної ініціативи. Також Венеційська комісія радить роз’яснити різницю між референдумом, який громадяни ініціюють щодо скасування законів або частини законів, та референдуму щодо «вирішення питань загальнодержавного значення». Крім того, у Раді Європи рекомендують виключити із проєкту і врегулювати окремим законом положення про електронне голосування. Таку позицію займають і деякі вітчизняні експерти, наприклад голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко. Він особисто долучався до розробки законопроєкту і вважає референдум важливим демократичним інструментом. На його думку, суспільство повинно мати важіль впливу на владу, якщо вона не виконує свою роботу. «Чому закон потрібний? Тому, що може виникнути ситуація, коли референдум може бути інструментом протидії владі у руках консолідованого народу. Наприклад: влада прийняла закон, який нікому не подобається, і щоб цивілізовано якось на це відповісти, а не організовувати одразу революцію, має бути закон про референдум», — переконаний Ігор Коліушко. Деякі журналісти та громадські організації закидають авторам законопроєкту ризики диверсійного впливу. Наприклад, голова Комітету виборців України Олексій Кошель побоюється російських сценаріїв у проведенні референдумів. Втім, експерти, які працювали над законопроєктом, називають такі закиди маніпулятивними. «Я багато чую запитань щодо ризиків через Донецьк, Луганськ чи анексований Крим, але цей закон встановлює чіткі запобіжники, тож антидержавницькі сили цим інструментом скористатись не зможуть», — наголошує експертка з конституційного права Центру політико-правових реформ Юлія Кириченко. За словами Руслана Стефанчука, законотворці передбачили процедуру звернення до Конституційного суду щодо формулювання питань референдумів. Щодо суперечливих моментів, зокрема й електронного голосування, то робота над фінальним документом триває. Експерти сподіваються, що автори таки врахують найважливіші рекомендації.